O Federalismo Brasileiro na Constituição de 1988




O termo “federal” é uma forma adjetival que provém do vocábulo latim foedus federis (=aliança), por isso o seu significado literal diz respeito ao que é fruto de aliança.

Se refere, no seu sentido político, à uma forma de descentralização do Estado, para garantir uma melhor organização administrativa de carácter local, com maior liberdade, em relação ás diferentes exigências de diversas regiões, mantendo-se estas submetidas ao poder central.

A origem desta forma organizativa estatal é antiguíssima: como observa Pinto (2002, p. 142), já nas escrituras sagradas encontramos uma descrição primordial de estado federal, quando lemos que “Moisés, havia transmitido aos hebreus que a nação de Israel seria dividida em 12 tribos”, e também os antigos povos gregos tinham convencionado uma aliança entre diversos estados para criar uma união central que defendesse os interesses comuns a todos, preservando-se, contudo, a soberania dos membros.

Ademais, na história da antiguidade há relevantes testemunhos de que a organização do estado segundo o sistema da descentralização já teve ampla aplicação, como por exemplo demonstrou magistralmente o antigo Império Romano, que graças à regionalização vertical, por quanto sempre submetida à sua administração central, conseguiu manter o seu poder por séculos sobre quase todo o mundo conhecido.

Não se pode ainda falar em federalismo, porque o conceito foi introduzido somente na idade moderna, como consequência e em relação às formas de estado que o movimento iluminista teorizava em contraposição ao estado medieval, introduzindo assim a nova concepção antropocêntrica, em substituição daquela teocêntrica que caracterizou a Idade Média.

Nas palavras de Pinto (2002, p. 142):

Já na Idade Moderna, o nascedouro da tese federalista se acha em íntima conexão com o princípio da liberdade do Estado pós-medieval, contrapondo-se à forma absolutista e férrea do Estado Unitário, monárquico, centralizador, despótico. Está em sintonia com os estatutos do poder representativo, constitucional, limitado e, de preferência, republicano. Contempla a liberdade das instituições e do cidadão, sendo por natureza descentralizador. O federalismo, na sua essência, está umbilicalmente ligado ao Estado de Direito, ao regime representativo, à legitimidade e ao exercício responsável do poder.

O chamado conceito dualista de federalismo, que é hoje aceito pelas doutrinas tanto na ceara da ciência política quanto na do direito constitucional, segundo Pinto (2002, p. 143),

vincula-se à idéia de união, de modo permanente, de dois ou mais estados em um só, o Estado Federal. Os estados-membros conservam sua autonomia interna, debaixo, porém, da autoridade central. Esta união é materializada na Constituição Federal.

(…)

Necessários dois requisitos básicos para caracterização do Estado Federal: participação e autonomia. Pela participação, os estados membros têm poder de tomar decisões que vinculem o próprio Estado Federal. Não há que falar em federalismo se os estados-membros não atuem efetivamente na formação das deliberações e na formação das instituições comuns. A autonomia vem caracterizada na independência de gestão dos negócios dos estados associados, isoladamente da União. Assim, cada ente tem seus próprios poderes constituídos (legislativo, executivo e judiciário) e também, em determinados pontos, liberdade de produção jurídica com a criação do próprio direito.

O Estado Federal foi formalizado pela primeira vez no ano 1787, por meio da Constituição dos Estados Unidos, inicialmente composta por sete artigos, nos quais foram estabelecidos de forma concreta o princípio da repartição tripartida dos poderes, teorizada por Montesquieu no avento do iluminismo francês, com a instituição dos poderes executivo, legislativo e judiciário, e a forma federal do Estado Central, que incluiu as 13 colônias independentes então existentes, cada uma com independência administrativa, legislativa e judiciária.

Observamos, todavia, que se trata aqui de uma união de estados independentes, os quais convencionaram por meio de tratado de se unir permanentemente, instituindo-se uma entidade central que respeitasse de forma ampla a autonomia dos estados-membros, aos quais é preservada a soberania. Esta é a primeira das duas espécies de organização do Estado Federal, a chamada Confederação, que tem carácter contratual, por ser o resultado de uma aliança (Pinto, 2002, p. 143).

A segunda espécie de Federalismo é aquela onde por força de preceito constitucional o poder do estado é descentralizado, instituindo-se entidades estatuais federadas, parcialmente independentes e não dotadas de soberania, mas cada uma caracterizada, abaixo do poder central do estado, por uma certa autonomia administrativa, e pela instituição de próprios poderes executivo, legislativo e judiciário, parcialmente autônomos do poder central, realizando-se assim a repartição tripartida dos poderes também em âmbito local. Esta é a chamada Federação, que é o caso do Brasil, a qual tem carácter constitucional, por ser instituída pela Carta Magna, e não por acordo entre estados soberanos.

O FEDERALISMO NO BRASIL

Como observa Pinto (2002, p, 146), a forma federativa do estado, para o Brasil, é imprescindível, por três ordens de razões: (i) geográficas, porque o tamanho continental do Brasil reúne áreas geográficas extremamente diferentes entre elas, tanto no que refere-se ao clima, quanto pelas diferenças talvez amplíssimas de cultura e de grupos étnicos; (ii) históricas, porque já aos tempos do Brasil colonial o Portugal tinha dividido o país, embora permanecendo este sempre sob o seu completo controle, em competências administrativas locais (feitorias, capitanias hereditárias e governadorias gerais) e, subsequentemente, todas as constituições brasileiras, por quanto de forma diferente entre elas, nunca deixaram de reconhecer a aplicação da forma federalista do estado; (iii) ideológicas, por ter sido o Brasil muito influenciado, embora com quase um século de atraso, pelos sentimentos de carácter liberal que tinham inspirado a independência americana e a revolução francesa, já a partir da Constituição do 1891.

Ao longo de quase um século, entre as seis constituições que o Brasil vivenciou, o conceito de federalismo foi sempre aplicado, embora em relação ao momento histórico a sua interpretação foi variada, sendo mais ou menos consubstanciada por uma certa independência regional, em função das exigências e da vontade dos governos que atuavam no período interessado.

A Carta Magna atual, escrita pela Assembleia Constituinte pós-militar e promulgada no dia 5 de outubro de 1988, tem o condão de ser aquela que fixou o marco da redemocratização do País, após o colapso do regime ditatorial.

Afirma Souza (2005, p. 109):

A redemocratização trouxe como uma de suas principais bandeiras a “restauração” do federalismo e a descentralização por meio da elaboração de uma nova constituição. Esse compromisso fazia parte do Manifesto à Nação divulgado pelos partidos que compunham a chamada Aliança Democrática, constituída em torno da candidatura presidencial de Tancredo Neves. O compromisso de elaborar uma nova carta constitucional gerou entusiasmo e otimismo sobre o futuro do país e durante 20 meses o Congresso Nacional e Brasília foram o centro da vida política brasileira, promovendo um visível exercício de participação política.

Por ser, a Constituição de 1988, o resultado de uma ampla aliança de partidos e participação política, ela é a mais detalhada entre todas as outra que a precederam: como nos lembra Souza (2005, p. 109), “Quando aprovada, continha 245 artigos e mais 70 no capítulo sobre as Disposições Constitucionais Transitórias. ”

Hoje, o texto é composto por 250 artigos, mais 97 que compõem o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e foi emendado 95 vezes.

A Constituição de 1988 apresenta algumas peculiaridades em relação às constituições anteriores. A primeira é que não foi produto de um texto desenhado por especialistas, especialmente juristas, como aconteceu em 1891 e em 1934, nem se espelhou em constituições anteriores, como em 1946. A segunda é que as constituições anteriores foram o resultado de um processo de ruptura política que já ocorrera, ao passo que em 1988 sua elaboração ocorreu ainda como parte do processo de transição democrática (WERNECK VIANNA, 1999 apud SOUZA, 2005, p. 110). A terceira inovação, e mais diretamente relacionada com o federalismo, é que aos constituintes foi permitido decidir sobre a manutenção ou não do sistema federativo, proibido na convocação das constituintes anteriores (SOUZA, 2005, p. 110).

Além disso, o grande detalhamento da Constituição do 1988 foi o resultado de uma ampla conciliação nacional entre partidos caracterizados por diferenças profundas, com participação direta por vários grupos de interesse.

Em relação ao modo de enfrentar o assunto federalista, Pinto (2002, p. 148) é peremptório:

A Constituição Federal de 1988, além de ratificar o federalismo como forma de Estado, ao dizer que A República Federativa do Brasil, formada pela União indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal (CF – art. 1º), também o constituiu imodificável pela cláusula pétrea, ou seja, não será admissível emenda à Constituição tendente a aboli-lo (CF, art. 60, § 4º, inciso I).

A partir do texto constitucional vigente, os Municípios foram expressamente elevados à condição de entidades federativas, ao lado da União, dos Estados e do Distrito Federal, o que constitui uma relevante novidade no mesmo conceito de federalismo até então consolidado pela doutrina, o qual como dito colocava esta forma de estado sob uma visão dualista, ou seja, dividindo o poder estatal em dois graus, o da União e o dos estados federados.

Foi introduzida assim uma visão federalista em que o poder estatal é repartido em três graus de importância, em que os municípios ocupam o grau mais baixo, mas não por isso menos relevante, o que é demonstrado pelas competências significativas que a Constituição atribui, no artigo 30, a estas entidades.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A distribuição de competências adotada na Lei Maior revela um modelo centralizador, visto que à União é reservada com exclusividade a grandíssima parte dos assuntos mais relevantes (art. 21, CF/1988), poucos aos municípios (art. 30, CF/1988), e aos estados somente de forma residual (art. 25, § 1°, CF/1988).

Ademais, a competência legislativa concorrente e a administrativa comum, estabelecidas respectivamente nos artigos 24 e 23, CF/1988, deixa claro que nunca a União poderá ser excluída de qualquer assunto de relevância nacional, embora possa ser referido a determinado território local.

Nas palavras de Souza (2005, p. 111),

poucas competências constitucionais exclusivas são alocadas aos estados e municípios, como também ocorre em outros países em desenvolvimento, tais como o México e a África do Sul. Por outro lado, estados e municípios possuem autonomia administrativa considerável, responsabilidades pela implementação de políticas aprovadas na esfera federal, inclusive muitas por emendas constitucionais, e uma parcela dos recursos públicos poucas vezes concedida pelas constituições anteriores, em particular para os municípios, superior a outros países em desenvolvimento.

Sobre a concentração dos poderes à União, Pinto (2002, p. 149) acrescenta bem mais, através da comparação com a experiência dos EUA,

onde os 13 Estados independentes, ao ser implantado o federalismo, cederam parte de suas soberanias à União, conservando os poderes remanescentes. Diametralmente oposta é a experiência brasileira, onde nunca existiram Estados independentes e, ao ser adotado o federalismo, o governo central cedeu parcos poderes aos entes federativos, ficando com os poderes remanescentes. De outro lado, além de existir concentração de poder no Ente Político Federal, essa aglutinação é mal distribuída em nível de poderes políticos, ou seja, grande parte dele concentra-se nas mãos do Executivo, uma parcela fica com Legislativo e quase nada resta ao Judiciário. Por esses motivos, o Presidente da República Brasileira tem ao seu dispor poderes quase que divinos, decorrendo daí desequilíbrio quer na prática do federalismo, seja na harmonia e independência dos poderes. Esse desequilíbrio é facilmente percebido, por exemplo, na quantidade de golpes de Estado ocorridos no Brasil, oportunidades em que, tanto os estados-membros, quanto o Legislativo e Judiciário Federal, nada fizeram senão se conformar com a situação.

A participação popular às atividades políticas do País, que seria garantida pela adequada descentralização aos municípios das questões de interesse local, se encontra prejudicada por causa da excessiva centralização das competências legislativas e administrativas nas mãos da União, determinando assim um abaixamento substancial das conotações democráticas da Nação como um todo.

Segundo KERBAUY (2007, p. 55),

Os municípios dotados de efetivo poder poderiam representar um incentivo à participação política enquanto corretivo à democracia participativa. A participação da sociedade civil nos negócios públicos minimizaria o patrimonialismo e a privatização da política.

Ademais, a possibilidade de legislar por meio de medidas provisórias pelo Executivo, quando utilizada com grande frequência, é capaz de esvaziar o papel de proposta do Legislativo, reduzindo a assise congressual a uma sede de mera aprovação, ou rejeição, de normas já vigentes.

A esse propósito, Pinto (2002, p. 149) escreve:

Outra causa de concentração de poder no Executivo Federal foi, no passado, a possibilidade de legislar pelos chamados decretos-lei e, atualmente, pelas medidas provisórias. Com esses instrumentos ao seu dispor o Executivo tem suprimido o Legislativo na elaboração das leis, perdendo este último o seu perfil e papel históricos.

Por fim, em relação ao Judiciário Federal, a nomeação dos seus cargos de vértice pelo Poder Executivo prevista na Constituição (Art. 94, § único, art. 101, § único, art. 104, § único, art. 107, caput, art. 111-A, caput, art. 123, caput, art. 128, § 1°, todos da CF/1988), embora sob exigência da aprovação do Senado Federal, determina uma sorta de submissão dos juízes mais altos ao Poder Executivo, não cabendo, como contrapartida, uma adequada capacidade de controle e intervenção sobre a atuação do mesmo.

Observamos, portanto, que o processo de redemocratização iniciado com a Constituição Federal do 1988, para ser cumprido de maneira completa, necessita de enfrentar e resolver duas ordens de problemas: (i) o atual desequilíbrio vertical na repartição das competências administrativas e legislativas entre União, estados e municípios, e (ii) o desequilíbrio horizontal na capacidade de controle recíproco entre os poderes executivo, legislativo e judiciário, de modo que cada um destes possa garantir, além da necessária autonomia no exercício das suas funções principais, uma capacidade adequada de controle sobre a atuação dos outros, de forma paritária.

Mais do que um pacto definitivo, talvez inatingível, deve-se pensar em um processo contínuo de redefinição e aperfeiçoamento da dimensão federativa que está presente na própria idéia de reforma do Estado e do sistema político em seu conjunto. Mais do que nada é a questão da recuperação plena do caráter republicano das instituições que deve nortear estes esforços (KUGELMAS, 1999, p. 79).

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988, com as alterações determinadas pelas Emendas Constitucionais de Revisão nº1 a 6/94, pelas Emendas Constitucionais n°1/92 a 75/2013 e pelo Decreto Legislativo n°186/2008. Brasília: Senado Federal, Secretaria de Editoração e Publicações, Coordenação de Edições Técnicas, 2013. 112 p.

KERBAUY, Maria Teresa Miceli. Federalismo, descentralização e democracia. Estudos de Sociologia, v. 6, n. 10, p. 51-61, 2007.

KUGELMAS, Eduardo; SOLA, Lourdes. Recentralização/Descentralização: dinâmica do regime federativo no Brasil dos anos 90. Tempo Social, v. 11, n. 2, p. 63-81, 1999.

PINTO, Joaquim Eurípedes Alves. O FEDERALISMO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988. UNIJUS, p. 142-153, 2002.

SOUZA, Celina. Federalismo, desenho constitucional e instituições federativas no Brasil pós-1988. Revista de Sociologia e Política, v. 24, n. 24, p. 105-122, 2005.

Por Pasquale Perrine.*

* Acadêmico de Direito pelo Centro Universitário UniPROJEÇÃO de Brasília. Aluno do Programa de Iniciação Científica UniPROJEÇÃO 2015/2016. Membro Convidado da Subcomissão de Estudos Constitucionais da OAB/Taguatinga. Conciliador de Justiça do TJDFT. E-mail: [email protected]